这个中国因素与中国经济基本面高度相关，并体现一系列政策组合所决定的经济基本面趋势。

首先，我国金融市场尚处于发育阶段，金融部门之间的差异多于共性，绝大部分金融机构之间还有着清晰的划分，远未发展成熟到需要/可以由单一机构实行一体化监管的程度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，加快金融体制改革，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。

更进一步说，1997年新上台的工党政府决定成立FSA并非深思熟虑的结果，而是为推动金融体制改革而作出的一个颇为仓促的决定，被很多评论者认为更多的是出于应对政治压力的实用主义考虑，而不是基于金融市场的发展特质。可见，综合监管模式和多头监管模式各有其优点和缺陷，其间的取舍必须慎重，需要结合本国的金融、法律和监管环境，加以细致的分析和论证。尤其需要指出的是，综合监管固然有助于解决监管重叠或监管真空问题，但多头监管体制下的不同监管机构之间的竞争和制衡却也随之失去。扩展和强化了美联储的金融监管职权，使其对金融控股公司的总体监管权更为周延，并赋予其对系统重要性金融机构的监管权。再次，以四大国有商业银行为代表的存款类金融机构目前仍然在金融业内占据统治地位，金融业仍然以银行为主导，实力上的显著不均可能导致银行业监管部门在综合监管机构中获得压倒性优势，使得监管资源分配或者监管政策设计出现不合理的倾斜。

进入专题： 金融市场 超级监管者 。但这些改革并未取消或动摇既有的多头监管体制。首先，我国金融市场尚处于发育阶段，金融部门之间的差异多于共性，绝大部分金融机构之间还有着清晰的划分，远未发展成熟到需要/可以由单一机构实行一体化监管的程度。

现行金融分业监管体制的确立，如果从1995年《商业银行法》颁布起算，不过20年。因此，建议进一步加强和完善现有的金融监管部级联席会议制度，明确赋予人民银行宏观审慎监管权以及对金融控股公司的总体监管权，并对交叉性金融产品监管权限的划分（包括监管争议的解决途径）制定更加明确的规定。在借鉴国外经验时，这些深层背景值得关注和深思。至于监管规则的统一，考虑到我国金融市场和金融法律制度的实际情况，更是极不现实。

金融监管总体协调者的职责，由人民银行承担最为适宜。纵观英美国家在全球金融危机以来的采取的金融监管改革措施，重新认识、确立并进一步增强中央银行在金融监管中的牵头地位，是其一大要旨。

英国在危机后出台《2012年金融服务法》，废弃了FSA统领下的单一监管体制，代之以类似于澳大利亚模式的准双峰模式。三、综合监管体制与多头监管体制本身并无当然的优劣之分 与某些流行观点相反，综合监管与分头监管本身并无当然的优劣之分。然而，规则整合的难度更甚于机构整合，即使是在设立综合监管机构的国家中，也只有极少数（如英国）制定了适用于整个金融体系监管的统一法律规则。与此同时，反映传统监管机构特征的各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面的冲突并不会因机构整合而自然消失，只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。

这种解读在社会上流传甚广，甚至引起了外媒的关注。二者都有其优势，也都有其固有的缺陷。而如果从2003年银监会成立起算，则不过短短10余年。而一方的缺陷，又往往正是对方的优势/合理性之所在。

如果仅仅整合机构，那么所形成的综合机构与美国的伞形监管架构其实区别不大，并不能充分发挥综合监管的长处。即便如此，鉴于我国现有三大监管机构的规模，仅仅进行机构整合也将意味着巨大的改革成本。

新设审慎监管机构审慎监管局（PRA），作为英格兰银行的子公司，负责对各类金融机构进行审慎监管。（2）金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷，这些产品可能难以严格归入任何一个传统金融行业，从而给多头监管带来不确定性，要么造成重复监管，要么形成监管真空。

澳大利亚则以监管目标为基础，实行所谓双峰监管，由其审慎监管局和证券与投资委员会分别负责金融审慎监管和金融行为监管。美国的改革措施也大大拓展了美联储的监管职责和权限，使其伞形监管者的地位进一步凸显。在此基础上，择机成立以一行三会为主体、并有财政部等相关部委参加的金融稳定委员会，负责维护系统性金融稳定、防范和化解系统性金融风险。而支持多头监管模式的主要理由有：（1）不同金融部门之间的固有差异可能造成综合监管机构没有清晰界定的监管目标，甚至出现相互冲突的目标，进而导致缺乏统一的行为标准、问责性降低、监管失去重点和效率，乃至运转失灵。这一建议，被部分学者和媒体解读为要整合现有金融监管机构、从分业监管变为综合监管、形成三会合一乃至一行三会合一的所谓超级监管者。英国的改革措施通过对金融稳定和宏观审慎监管的强调，赋予英格兰银行监督整个英国金融系统并采取相应措施的职责、权限和手段，使其重返金融监管体制的顶端，并在金融监管协调中发挥主导作用。

从国际经验看，在金融经营模式与金融监管模式之间并无简单的一一对应关系。可见，在金融经营模式与金融监管模式之间并非简单对应关系，认为混业经营必然要求统一监管的观点并无充分的实证依据。

（4）综合监管机构内部往往仍然依照传统行业类别进行部门设置，这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率，令人怀疑。客观地说，这与一行三会平起平坐、互不统属有很大关系。

结构的庞杂和权力的集中易于强化综合监管机构的官僚性，使监管趋向于固执和严厉，而对市场需求无动于衷。（2）综合监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染，当任何一个金融部门出现监管失灵或丑闻时，公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管，从而导致信心危机。

具体来说，在英格兰银行之下新设金融政策委员会，作为宏观审慎监管机构，负责监控和应对系统风险。缓解这一问题的方法是整合监管规则。另一方面，人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者，银监会、证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行，人民银行拥有三会所不及的影响力。经过10年的尝试和磨合，2013年8月，国务院批复中国人民银行提交的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。

美国在1999年废除格拉斯?斯蒂格尔法、允许以金融控股公司形式进行混业经营后，则保持了既有的多头监管格局，实行由中央银行（美联储）牵头、以功能监管为基础的伞形监管模式。目前更需要做的是总结监管经验，巩固既有成果，获取更多的监管收益，而不是在缺乏足够论证和经验支持的情况下贸然启动监管整合。

总而言之，监管实效重于监管形式，解决问题重于调整机构。从我国实际情况出发，在保持多头监管基本格局的基础上统筹协调，充分发挥中央银行的牵头作用，是较为现实可行的做法。

例如，同是实行金融混业经营的国家，英国在1997年成立金融服务局（FSA），作为单一金融监管机构，对所有金融机构和金融产品进行监管。但这些改革并未取消或动摇既有的多头监管体制。

如果从1998年《证券法》颁布和保监会成立起算，还不到20年。最后，由于我国金融监管体制建立的时间较短，加之金融业国有比重较大，监管部门同金融机构之间的关系比较复杂，监管独立性并未充分确立。就我国实际情况而言：一方面，银监会、证监会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样的超然地位。可见，综合监管模式和多头监管模式各有其优点和缺陷，其间的取舍必须慎重，需要结合本国的金融、法律和监管环境，加以细致的分析和论证。

更进一步说，1997年新上台的工党政府决定成立FSA并非深思熟虑的结果，而是为推动金融体制改革而作出的一个颇为仓促的决定，被很多评论者认为更多的是出于应对政治压力的实用主义考虑，而不是基于金融市场的发展特质。特别值得警惕的，是那种想当然的将综合监管模式作为金融监管的发展趋势或高级形态而优先加以考虑的想法。

将剥离审慎监管职能后的FSA更名为金融行为监管局（FCA），负责监管各类金融机构的业务行为，促进金融市场竞争，并保护消费者。因此，从我国目前实际出发，大一统的综合监管模式并不适宜，保持和完善多头监管的基本格局，是更为合理的选择。

尤其需要指出的是，综合监管固然有助于解决监管重叠或监管真空问题，但多头监管体制下的不同监管机构之间的竞争和制衡却也随之失去。进入专题： 金融市场 超级监管者 。

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